1月22日，住建部公布了2018年全國棚戶區(qū)改造開工626萬套，超額完成年度580萬套的目標任務(wù)，完成投資1.74萬億元。根據(jù)此前計劃2018-2020年開工1500萬套，預(yù)計2019年至2020年將新開工874萬套，較前幾年有所下降。各地方因地制宜調(diào)整棚改目標，棚改穩(wěn)步推進。隨著棚改貨幣化安置的改革，政府購買棚改服務(wù)模式的取消，將會給棚改城市尤其是三四線城市帶來更大的挑戰(zhàn)。

一、2019年棚改規(guī)模下降，各地普遍下調(diào)棚改目標

1.棚改連續(xù)6年超額完成任務(wù)，預(yù)計2019年棚改規(guī)模將下降

從2013年中央大力推進棚改以來，棚改一直處在加速階段，2014年央行抵押補充貸款（PSL）創(chuàng)設(shè)，國開行開始用貨幣工具支持棚改，棚改規(guī)模進一步擴大到500萬套左右。2015-2017年棚改不斷深化，三年共完成棚戶區(qū)改造1800萬套，2018年開始進入攻堅收尾階段，2018-2020年計劃棚改規(guī)模完成1500萬套，棚改目標有所下調(diào)。2013年至今全國計劃棚戶區(qū)開工套數(shù)3134萬套，實際開工套數(shù)達到了3253萬套，完成率104%，從2013年至今全國的棚改實際執(zhí)行套數(shù)一直大于或等于實際計劃套數(shù)。

圖: 2013-2018年我國棚改規(guī)模（萬套）

數(shù)據(jù)來源：公開數(shù)據(jù) 諸葛找房整理

2.2019年各省市普遍下調(diào)棚改目標，貴州、山西、河南降幅最大，均超70%

據(jù)諸葛找房整理統(tǒng)計，2018年24個省市基本全部完成規(guī)劃目標。其中北京、浙江、廣東、河南四個省市的完成率在120%以上，北京2018年計劃套數(shù)2.36萬套，實際完成套數(shù)3.43萬套，完成率145.34%，在24個省市中位居首位。值得一提的是河南省，作為一個傳統(tǒng)的人口大省，2018年計劃棚改目標50萬套，僅次于棚改大省山東，實際完成66.33萬套，超額完成16.33萬套。從棚改規(guī)模來看，山東省2018年棚戶區(qū)改造實際完成套數(shù)85.17萬套，2018年棚改規(guī)模位居全國第一；河南省全省完成66.33萬套，貴州省2018年實際完成39.81萬套，位列第二、第三位；而作為經(jīng)濟強省如廣東省2018年實際棚改完成僅3.45萬套，內(nèi)陸省份的三四線城市是棚改大規(guī)模開工改造的主要區(qū)域。

圖：部分省市2018年棚改計劃與實際完成情況

數(shù)據(jù)來源：各地方政府公報 諸葛找房整理

過去一年，棚改貨幣化改革曾多次引發(fā)討論，全年棚改任務(wù)完成量依舊超額完成。但隨著棚改貨幣化安置政策收緊，以及全國棚改目標任務(wù)的下調(diào)，2019年多地也紛紛下調(diào)目標任務(wù)，因地制宜的制定棚改目標。

2019年各地陸續(xù)公布的棚改目標有升有降，24個省市中同比2018年下降棚改目標的省市有18個，其中貴州、山西、河南三個省市降幅最大，降幅均超70%。其次是山東、新疆兩個棚改規(guī)模較大的省份，2019年也大幅下調(diào)棚改規(guī)模，山東省從2018年棚改目標84.33萬套大幅下調(diào)到25.627萬套，減少70%；新疆省也從2018年棚改目標47.1萬套下調(diào)到14.69萬套，減少69%。

由于各地棚改的力度不一，棚改目標也在差異化調(diào)整，貴州、山西、河南、山東等前期棚改規(guī)模較大，任務(wù)超進度完成的省份在2019年紛紛下調(diào)棚改目標，而其他省市如廣西、遼寧、吉林等由于在2018年開工規(guī)模較小，2019年上調(diào)棚改目標，仍按計劃大力穩(wěn)步推進。

圖：部分城市2019年棚改計劃

數(shù)據(jù)來源：各地方政府公報 諸葛找房整理

圖：部分城市2019年棚改目標變化幅度

數(shù)據(jù)來源：各地方政府公報 諸葛找房整理

二、棚改貨幣化安置減少逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵨锘仓茫徺I棚改服務(wù)模式將明顯減少

2018年7月住建部表示，對于商品住房庫存不足，房價上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時調(diào)整棚改安置政策。商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進棚改貨幣化安置。要進一步合理界定和把握棚改的范圍和標準，不搞一刀切、不層層下指標、不盲目舉債鋪攤子。棚改貨幣化改革迎來序幕。

我國棚改在2014年之前主要是以實物化安置為主，但是在2014年后，由于國家房地產(chǎn)去庫存政策的逐步推進，棚改轉(zhuǎn)而以貨幣化安置為主，包括發(fā)放購房券、政府購買存量商品房安置、一次性貨幣補償?shù)确绞?。根?jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2013年、2014年棚改貨幣化安置比例分別為為7.9%和9.0%，2015年比率為29.9%，而2016年這一比例大幅上升至48.5%。2017年貨幣化安置比例超過實物化安置比例，達到了63.9%。

圖：過去政府購買棚改服務(wù)模式

數(shù)據(jù)來源：住建部 諸葛找房整理

為了緩解貨幣化安置給政府帶來的壓力，2014年央行創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款（PSL），為棚改貨幣化安置提供長期低利率資金支持。PSL作為棚改貨幣化安置重要資金來源，2014-2016年P(guān)SL新增抵押貸款的規(guī)模不斷擴大，2016年達到了9714萬億元。2017年受貨幣政策收緊影響，PSL新增規(guī)模相較2016年減少近1/3。棚改貨幣化刺激了三四線城市的大量的購房需求，隨著三四線商品房市場量價齊升，住建部在2017年就增明文提出合理控制棚改貨幣化安置比例。2017年8月，住建部等六部委發(fā)文：“商品住宅消化周期15個月以下市縣，應(yīng)控制貨幣化安置比例，提高實物安置比例”。此后，低庫存地區(qū)貨幣化安置項目融資也逐步收緊。

數(shù)據(jù)來源：國家開發(fā)銀行 諸葛找房整理

2018年10月25日，住建部召開部分省市座談會，研究2019年棚改政策。會議明確，政府購買棚改服務(wù)模式將被取消，2019年棚改以發(fā)行專項債券為主。可以明顯的看到，2018年下半年以來PSL系職能貸款規(guī)模迅速收緊，下半年P(guān)SL新增的貸款規(guī)模1944億元，僅占全年貸款規(guī)模的28%。棚改貨幣化安置減少，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵨锘仓谩?/p>

數(shù)據(jù)來源：國家開發(fā)銀行 諸葛找房整理

棚改資金的來源也逐漸由央行發(fā)放的PSL轉(zhuǎn)向發(fā)行棚改專項債券模式。棚戶區(qū)改造專項債券指遵循自愿原則、納入試點的地方政府為推進棚戶區(qū)改造發(fā)行,以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入償還的地方政府專項債券，棚改要實現(xiàn)項目收益和融資自我平衡。同時棚改貨幣化不搞一刀切，政府購買棚改服務(wù)模式取消，但鼓勵國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對收益能平衡的棚改項目繼續(xù)貸款。棚改專項債券模式有助于地方減少隱性債務(wù)風(fēng)險、調(diào)控房價，規(guī)范房地產(chǎn)市場。但另一方面可能影響政府棚改資金的充裕性，從而下調(diào)棚改規(guī)模，降低貨幣化安置比例。

圖：棚改專項債券模式

三、受棚改規(guī)模的下降以及貨幣化安置減少影響，三四線的樓市將受沖擊

全國庫存水平下降，截止到2019年1月全國商品住宅待售面積僅52414萬平方米，創(chuàng)2014年以來的新低。去庫存任基本完成。2018年7月住建委明確表示要因地制宜推進棚改貨幣化安置。商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時調(diào)整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進棚改貨幣化安置。待售面積的持續(xù)下降，棚改規(guī)模下調(diào)，預(yù)計部分庫存去化較快、房地產(chǎn)市場熱度較高的三四線城市會下調(diào)貨幣化安置比例。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 諸葛找房整理

從統(tǒng)計局公布的70城價格來看，三線城市由于人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等因素變化較小房價相對來說較為穩(wěn)定，2015年以來三線城市房價開始上漲，2016年、2017年房價上漲速度明顯加快，2016年10月以后由于一、二線政策的調(diào)控，房價同比漲幅開始下降，三線依舊保持較高的增速，2017年10月三線城市的漲幅開始領(lǐng)先一、二線，且維持在10%以上的高位。受政策調(diào)控及棚改貨幣化改革的影響，2018年9月三線城市住宅價格同比跌破10%以下，此后同比不斷下滑，2019年1月三線城市價格同比僅為8.39%。2019年受棚改貨幣化改革及規(guī)模的下調(diào)，預(yù)計三線價格指數(shù)會進一步下跌。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 諸葛找房整理

從40個大中城市商品房銷售額累計同比來看，2015-2016年兩年時間各等級城市均處于上漲態(tài)勢，2017年隨著調(diào)控的不斷深化，市場形勢發(fā)生較大變化，一、二線城市處于下跌態(tài)勢，三四線城市僅小幅上漲。進入2018年，一線城市調(diào)控并未放松市場較之前更加穩(wěn)定，由于一線城市出臺調(diào)控政策的時間最早，隨著政策邊際效應(yīng)出現(xiàn)下降，需求也有所釋放，年末一線城市成交面積同比上漲明顯。二線城市告別了此前一房難求的過熱市場，逐步趨于穩(wěn)定。眾多三四線城市紛紛出臺調(diào)控政策，并伴隨著棚改貨幣化安置的收緊，市場降溫明顯。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 諸葛找房整理

棚戶作為一項改善和保障民生的工程，目的是促進社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果。目前棚改作為去庫存的任務(wù)已經(jīng)基本完成。隨著房地產(chǎn)市場長效機制的建立，相關(guān)房地產(chǎn)制度的不斷完善，棚改將穩(wěn)步推進，各地根據(jù)實際情況因地制宜推進棚改。對于部分庫存較低，房價上漲較快的區(qū)域，相應(yīng)減少貨幣化安置比例，同時對于庫存較高地區(qū)繼續(xù)進行去化。未來，棚改的安置方式將會更多偏向?qū)嵨锇仓?。棚改資金也更傾向于政府發(fā)行棚改專項債券的方式，棚改資金使用更加合理。三四線房地產(chǎn)市場將進一步回歸理性，房地產(chǎn)市場更加平穩(wěn)健康發(fā)展。